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Coopération birégionale : quel avenir pour l’Europe et l’Amérique latine ?

par Etienne Pelbois, Directeur adjoint du Programme Géopolitique des Amériques de l’Institut Open Diplomacy

· Amériques,Europe

Depuis 2013, les sommets UE-CELAC réunissent les dirigeants européens, latino-américains et caribéens dans la principale enceinte de dialogue et de coopération entre les deux régions. Le sommet de Bruxelles en juin 2015 semblait s’ouvrir une nouvelle page de la diplomatie européenne. Aujourd’hui, au lieu de construire l’alliance politique et institutionnelle rêvée par les signataires de la déclaration de Rio de Janeiro1, l’Europe et l’Amérique latine s’éloignent l’une de l’autre en raison d’un manque certain de volonté politique et d’une incapacité démontrée à parvenir à définir une feuille de route claire quant aux politiques de coopération à mener.

Une association voulue mais jamais concrétisée

Les premiers contacts entre l’Europe et l’Amérique latine remontent à la fondation du Mercosur le 26 mars 1991 par le Traité d’Asunción et la création d’un Comité consultatif conjoint d’assistance technique et institutionnelle. Au cours des années qui suivirent, un Accord sur la coopération Institutionnelle et un Accord cadre interrégional de Coopération furent établis en 1992 et 1995 pour développer les coopérations politique et économique.

En juin 1999, les présidents des pays concernés ont réaffirmé leurs engagements lors du sommet de Rio de Janeiro et ont décidé ensemble le lancement de négociations en vue d'un accord d'association, placées sous l’égide du Conseil des négociations birégionales (CNB). En 2000, lors de la seconde réunion du CNB, trois piliers furent définis : le dialogue politique, la coopération pour le développement et les relations commerciales ; chacun de ces piliers impliquant des acteurs différents, ce qui ne simplifia pas l’élaboration et la mise en œuvre de politiques cohérentes.

Parmi les avantages potentiels de la coopération figurait tout d’abord celui symbolique d’établir le premier accord d’association entre deux unions douanières. Sa concrétisation donnerait lieu à la création d’un espace d’intégration économique imposant, comme l’a souligné le Conseil économique et social européen. Une étude de la Commission européenne d’avril 2011 souligne également qu’un accord birégional serait en mesure d’augmenter nettement les exportations de l’industrie européenne ainsi que celles du secteur des services2. Néanmoins, pour l’Europe, la capacité de production agricole du Mercosur inquiète. Bien que prometteur, le projet ne parvint donc pas à remporter une adhésion totale, tant l’environnement global a tendance à influencer les négociations.

En 2010, les pays d’Amérique latine se rassemblèrent dans le cadre d’une nouvelle organisation régionale, la Communauté des États latino-américains et Caraïbes (CELAC). Les sommets UE-CELAC de Santiago en 2013, et de Bruxelles en 2015 ont marqué le retour de vraies discussions entre l’UE et l’Amérique latine, et ont permis d’élargir la coopération à des thèmes comme la croissance durable, l’éducation, la lutte contre la pauvreté et le trafic de drogue international, la sécurité ou encore la protection de l’environnement. Si tous les chefs d’État européens ont assisté à ce sommet, du côté latino-américain, quatorze chefs d’États s’étaient fait représenter par des ministres, voire des ambassadeurs, et une délégation n’avait pas envoyé de représentant3. Cette attitude est révélatrice des rapports nouveaux qui existent depuis quelques années entre les Européens et les Latino-américains, l’UE ayant perdu son statut de partenaire principal.

Photo de famille des chefs d’État et de gouvernement, 2ème sommet CELAC-UE, Bruxelles, Belgique, 10 Juin 2015

Une association UE-CELAC plus que jamais pertinente ?

L’élection de Donald Trump en novembre 2016 coïncide avec une profonde remise en cause de l’ordre libéral aux États-Unis, érodant ainsi les relations transatlantiques et inter-américaines. Le contexte international actuel rend une association UE-CELAC plus que jamais pertinente, tout particulièrement sur des sujets sources de tensions entre l’Europe et les États-Unis, comme le réchauffement climatique, les migrations, les politiques liées au trafic de drogue ou le commerce. D’autant que sur nombre de ces questions, l’UE et la CELAC partagent des points de vue similaires. Le sommet de Lima les 16 et 17 mai 20084 a notamment été le point de départ d’une coopération accrue en matière de protection de l’environnement. Le programme Euroclima5, puis le Fond amazonien du Brésil ont servi d’antichambre à la signature de l’Accord de Paris en décembre 2016. Le concept du “Buen vivir” véhiculé par les présidents Evo Morales (Bolivie, depuis 2006) et Correa (Équateur, 2007-2017) a fait écho à l’écologisme européen. Ainsi, les points clés de l’Accord de Paris6 de décembre 2015 sont issus de l’étude conjointe de différentes problématiques et de la confrontation des points de vue en matière de protection de l’environnement, qui ont favorisé l’élaboration de cet accord global sur le climat. L'annonce en juin 2017 du retrait des États-Unis de cet accord offre de facto la possibilité à l’Amérique latine d’assumer, aux côtés de l’Europe, un rôle de leader en matière de politiques environnementales.

Ce retrait américain est également sensible sur le plan commercial. La décision de Donald Trump de sortir de l’Accord sur le partenariat transpacifique (TPP), ainsi que sa volonté de réformer le fonctionnement de l’ALENA (Accord de libre-échange nord-américain avec le Mexique et le Canada), contrastent avec l’accroissement des accords de libre-échange entre l’Europe et l’Amérique latine. Des accords bilatéraux ont ainsi signés entre l’Union européenne et l’ensemble de l’Amérique centrale, mais aussi le Mexique, le Pérou, le Chili, l’Équateur et la Colombie). Néanmoins, ces accords bilatéraux et sectoriels ne sont pas en mesure d’inverser le virage asiatique effectué par les pays latino-américains7.

En 2017, Federica Mogherini, Haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, a déclaré que l’Union européenne considérait l’Amérique latine comme un partenaire de l’Atlantique Sud capable de remplacer Washington en cas d’éloignement prolongé de ce dernier8. Dans un contexte international tourné vers l’Asie, une telle option devrait être sérieusement prise en considération. L’Amérique latine détient une position stratégique, faisant office de passerelle entre l’Atlantique et le Pacifique. Proche de l’Europe sur les plans historique, culturel et politique, elle est également le partenaire privilégié des programmes de coopérations Sud-Sud développés par les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud), et entretient des relations de plus en plus étroite avec l’Asie. Un véritable accord de coopération, respectueux des trois piliers définis par le CNB en 2000 et fondé sur l’égalité entre les deux entités régionales, permettrait donc d’augmenter significativement l'influence de ces deux acteurs sur la scène internationale.

Federica Mogherini, Haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, et Wolfgang Ischinger , président de la Conférence sur la Sécurité, Munich, 18 février 2017 (c) Widmann /MSC.

La réussite du troisième sommet UE-CELAC, les 26 et 27 octobre prochain à San Salvador dépend donc de la capacité à dépasser le modèle d’aide au développement Nord-Sud, afin de parvenir à élaborer un véritable accord de coopération entre les deux blocs régionaux. Elle dépend également de leur capacité à identifier les défis présents et futurs qui les unissent, et à construire ensemble des solutions durables. Le concept même de coopération implique que l’Union européenne puisse et veuille apprendre de l’Amérique latine, que Georges Couffignal nomme à juste titre le “laboratoire de l’Occident”9. Car elle est un laboratoire qui, malgré certains travers persistants, a vu éclore depuis une quinzaine d’années bon nombre de pratiques innovantes menées à bien par une classe politique renouvelée. D’une production de cannabis encadrée par l’État en Uruguay, à l’avènement du multiculturalisme constitutionnel en Bolivie et en Équateur, en passant par des politiques sociales audacieuses ayant su accompagner efficacement la croissance économique de ces dix dernières années et faire reculer la pauvreté de façon significative, l’Amérique latine est une région qui ose et qui propose. Pourquoi alors ne pas s'asseoir autour d’une table en qualité de partenaires, et discuter des défis communs que nous avons à relever . La crise de l’intégration régionale, la monté du populisme et la nouvelle politique protectionniste des États-Unis font partie de ces défis. Définir un agenda basé sur ces défis communs pourrait alors redonner vie à une coopération morte dans l’œuf.

Le président argentin Mauricio Macri et la Chancelière allemande Angela Merkel, sommet du G20 à Hambourg, juillet 2017.

1 "América latina/Caribe/Union Europea Primera Cumbre: Declaracion de Rio", Parlement européen, Bruxelles, 1999 : www.europarl.europa.eu/delegations/noneurope/idel/d12/doc/cumbrederio/declaracionfinales.htm (consulté le 13 octobre 2017).

2 "Les avantages d’un accord UE-Mercosur", Le Figaro, 2011 : www.lefigaro.fr/flash-eco/2011/04/29/97002-20110429FILWWW00576-avantages-commerciaux-d-un-accord-ue-mercosur.php (consulté le 13 octobre 2017).

3 N’étaient pas présents les présidents de Cuba, de la République dominicaine, du Salvador, du Guatemala, du Nicaragua, de l’Uruguay, du Venezuela, ainsi que la présidente de l’Argentine.

4 Rigolet V. (2008), "Sommet UE / Amérique latine : climat, drogues et pauvreté au centre des discussions", disponible sur : www1.rfi/actufr/articles/101/article_66276.asp (consulté le 13 octobre 2017).

5 Le programme Euroclima est un programme de coopération régionale entre l’UE et l’Amérique latine fondé sur la prévention des changements climatiques. Pour aller plus loin : www.euroclima.org.

6 "#COP21: l’Accord de Paris en 4 points clés", France Diplomatie (2017) : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/climat/paris-2015-cop21/cop21-l-accord-de-paris-en-4-points-cles/ (consulté le 13 octobre 2017).

7 Dans le cas du Chili, en 1990, 25 % des échanges se faisait avec l’UE, contre 10 % aujourd’hui. Les statistiques montrent qu’en 2015, 22,5 % du commerce se faisait avec la Chine, 18 % avec les États-Unis et seulement 13 % avec l’UE.

8 Federica Mogherini (2017), "Discours à la Conférence de Munich sur la sécurité, consultations sur le thème “les relations transatlantiques et l’ordre international" : www.eeas/headquarters/headquarters-homepage_fr/20832/Speech%20by%20Federica%20Mogherini%20at%20the%Munich%20Security%20Conference (consulté le 13 octobre 2017).

9 Couffignal G. (2013), La nouvelle Amérique latine: laboratoire politique de l’Occident, Nouveaux Débats, Presses de Sciences Po, Paris.

Légende de la photo en bandeau : sommet Union européenne - CELAC, Bruxelles, Belgique, le 10 juin 2015 (c) Agencia de Noticias Andes.

Les opinions et interprétations exprimées dans les publications engagent la seule responsabilité de leurs auteurs, dans le respect de l'article 3 des statuts de l'Institut Open Diplomacy et de sa charte des valeurs.

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