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Défis pragmatiques et politiques de l'accueil des réfugiés en Ouganda

Par Laurie Lopez, membre du Programme Géopolitique de l'Afrique de l'Institut Open Diplomacy

· Afrique

Depuis 2013, la guerre civile au Soudan du Sud fait rage. Pas moins de deux millions de Sud-soudanais se sont déplacés à l’intérieur du pays indépendant depuis 2011, et deux autres millions sont partis trouver refuge dans les États voisins. L’Ouganda a accueilli à lui seul la moitié de ces réfugiés, soit un peu plus d’un million[1]. Le flux s’est densifié en 2017 où, en l’espace de quelques mois, six nouveaux camps ont dû être construits dans le nord du pays[2]. Le camp de Bidibidi, avec presque 300 000 réfugiés, est devenu l’un des plus grands au monde. Les autorités ougandaises en font actuellement construire de nouveaux afin d’accueillir au mieux les 1 000 à 2 000 arrivants quotidiens, des femmes et des enfants pour 85 % d’entre eux[3]. Je me suis rendue en juin 2017 dans plusieurs de ces camps de réfugiés. Ce qui m’y a le plus frappée, c’est l'absence de distinction nette avec l’extérieur des camps.

La politique des portes ouvertes : l'exemple de l’Ouganda

Les réfugiés vont et viennent librement. À l’intérieur des camps, ils vivent aux côtés des Ougandais qui participent au fonctionnement interne. Les quelques professeurs ougandais et sud-soudanais se partagent les salles de classe remplies d’enfants des deux pays. Dès leur arrivée, les réfugiés bénéficient d’un accès aux services sociaux de base délivrés en Ouganda : santé, eau, hygiène, services de protection et éducation. Les nouveaux arrivants sont enregistrés afin de faciliter leur prise en charge et les rassemblements familiaux. Afin de simplifier l'installation de ces nouveaux arrivants, des articles ménagers tels que des ustensiles de cuisine leur sont distribués. Surtout, chaque ménage se voit attribuer un terrain, de 30 à 50 mètres carrés le plus souvent, afin de pouvoir y bâtir un logement et cultiver la terre. Ces terres sont gracieusement prêtées par les communautés ougandaises aussi longtemps que les réfugiés resteront[4], soit probablement 10 à 20 ans[5].

Une femme porte la binette donnée par Caritas pour cultiver ses propres légumes

dans le camp de Bidibidi, Ouganda (c) Trocaire

Une politique d'accueil des réfugiés compliquée par des facteurs extérieurs

Malgré les mesures politiques prises en faveur des réfugiés, la pauvreté dans les camps demeure profonde et la misère immense. Peu exercent une activité économique, laquelle se résume la plupart du temps à une ou deux journées de travaux agricoles par semaine[6]. Par ailleurs, les terres ne produisent pas toujours aussi rapidement ou densément qu’espéré. Les rations de nourriture qui sont distribuées afin de pallier ces manques arrivent en retard ou sont régulièrement réduites, à mesure que les aides internationales diminuent[7]. D’après le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés, les fonds reçus en 2017 ne couvrent que 32 % des 674 millions de dollars requis pour répondre aux besoins[8]. Dans le camp de Palorinya en octobre dernier, les rations du mois d’octobre ont été distribuées avec un mois de retard en raison d'une mauvaise récolte et du mauvais état des routes. Affamés, des Sud-soudanais sont retournés dans leur pays. Plusieurs y ont trouvé la mort[9].

Les rebelles du Sudan People's Liberation Army in the opposition (SPLA-IO) profitent de cette détresse pour recruter des combattants à l’intérieur même des camps ougandais[10]. Ces recrutements illégaux posent d’autant plus problème qu’ils mettent l’Ouganda en porte-à-faux, le gouvernement sud-soudanais pouvant reprocher à son voisin d’héberger des rebelles. De surcroît, le gouvernement sud-soudanais semble lui aussi recruter à l’intérieur des camps ougandais[11]. Ces deux comportements rivaux menacent d’étendre le conflit sud-soudanais au-delà de la frontière avec l'Ouganda, et illustrent bien la détresse vécue par les réfugiés, en dépit des efforts politiques pour assurer leur accueil.

Devenir plus forts, ensemble

Cette précarité profonde vécue par les réfugiés est bien connue de la population nord-ougandaise, dont la situation économique et sociale difficile est illustrée par des indicateurs parmi les plus faibles au monde. C’est justement cette misère partagée qui a poussé les autorités ougandaises à ouvrir si largement leurs portes. Au-delà de l’esprit de solidarité prégnant, le gouvernement ougandais met tout en œuvre pour que sa population tire également profit du soutien international. Les projets de développement bénéficiant aux deux populations comme les écoles, les cliniques ou encore les dispositifs d’approvisionnement en eau, sont privilégiés. Par ailleurs, dans des régions frappées par tant de pauvreté que le sort des réfugiés dans les camps peut sembler en comparaison enviable, et attiser de la jalousie, les autorités ougandaises ont négocié que 30 % des denrées apportées par l’aide internationale soit directement redirigées vers les communautés locales[12].

Au-delà de l'aide internationale, la présence des camps de réfugiés contribuent à dynamiser l’économie locale. L’installation de milliers de réfugiés a ainsi entraîné la création de grands marchés par exemple, dans des régions parfois dénuées d'infrastructures d'échanges économiques. Une étude menée dans les camps de Rwamwanja et d’Adjumani (soit 38,7 % de la population totale de réfugiés en Ouganda) a ainsi démontré que les réfugiés bénéficiant de l’aide alimentaire sous forme de transferts monétaires contribuent à augmenter le revenu annuel local respectivement de UGX 8 millions (1 106 dollars américains) et UGX 3,7 million (1 072 dollars américains). Ces chiffres concernent autant l’impact observé sur les ménages de réfugiés que sur la communauté locale ougandaise[13].

Si les réfugiés sont un atout important pour le développement économique local des pays hôtes, pourquoi la Tanzanie, qui a elle aussi accueilli des centaines de milliers de réfugiés dans les années 1970 à 1990, en est venue à les expulser brutalement ?

Un contre-exemple : la politique tanzanienne d'accueil des réfugiés

La Tanzanie, État limitrophe de l’Ouganda, a vécu une situation analogue au cours des années 1970 à 1990. De même que l’Ouganda, la Tanzanie a gagné son indépendance au début des années 1960, et a ensuite connu des tensions permanentes nourrissant une instabilité persistante. En dépit de quoi les deux pays ont accueilli d’importants flux de réfugiés, représentant de 2 % à 5 % de leurs populations[14]. En 1967, la Déclaration d’Arusha du Président Julius Nyerere annonçait un soutien officiel aux réfugiés afin de leur permettre de parvenir à l’autonomie. Comme en Ouganda actuellement, le gouvernement s'est engagé à assurait aux réfugiés le droit de travailler et l’octroi de terres : le Président Nyerere voyait avant tout les réfugiés comme des victimes et des militants des droits humains. Il était également convaincu que la Tanzanie avait suffisamment de ressources à partager.

Mais au moment où ce dernier prit sa retraite, en 1985, la Tanzanie était devenue l’un des États les plus pauvres au monde. Ali Hassan Mwinyi, élu à la tête du gouvernement, accepta alors, contrairement à Julius Nyerere, l’aide du Fonds monétaire international, ainsi que les réformes conditionnelles qui l’accompagnaient. Allant de l’ajustement structurel à la démocratisation du pays, ces réformes ont métamorphosé en profondeur la société tanzanienne - notamment la mise en place du multipartisme s’accompagna d’une concurrence accrue entre les différents partis. Au même moment, les conflits génocidaires au Rwanda, au Burundi et au Zaïre du milieu des années 1990 entraînèrent le déplacement de centaines de milliers de réfugiés[15]. Mais la libéralisation en cours en Tanzanie limitant l’importance du secteur agricole, les réfugiés des pays limitrophes n’étaient plus considérés comme une source de main d’œuvre intéressante. Les rhétoriques anti-réfugiés se retrouvèrent rapidement au cœur des campagnes électorales de 1995. En 1998, une nouvelle loi sur l’immigration mit officiellement un terme à la politique de portes ouvertes en supprimant ou restreignant la plupart des droits des réfugiés, tels que celui de posséder du bétail[16], ou même de se déplacer à plus de 4 kilomètres des camps[17].

Ce revirement de situation s'inscrit dans le contexte plus général de la politique étrangère tanzanienne à l’aune de la crise des grands lacs, la Tanzanie cherchant alors à préserver l’entente cordiale avec les gouvernements voisins. Le contexte actuel est fort différent pour l’Ouganda. Des alliances régionales puissantes telles que la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) unissent les pays de la région, y compris le Soudan du Sud. Après avoir été déposée dès 2011 et l'indépendance du pays, la candidature sud-soudanaise y a finalement été acceptée en 2016, alors que cette alliance économique est une opportunité unique pour le Soudan du Sud de réduire sa dépendance envers le Soudan. Il est par conséquent peu probable que le Soudan du Sud s’oppose aux orientations de la politique migratoire de l’Ouganda, quelles qu'elles soient, ce dernier étant l’un des pays fondateurs de la CAE.

Les autorités ougandaises semblent pour l’instant épargnées par les pressions politiques. En revanche elles doivent faire face aux défis pragmatiques inhérents à l’accueil d’un si grand nombre de réfugiés, tels que le manque d’eau ou de nourriture. Quant à savoir si les réfugiés sont un atout ou un fardeau pour le développement local, il semblerait qu’ils sont bien plutôt les deux à la fois[18], et que ce sont les mesures politiques qui font pencher la balance d’un côté ou de l’autre.

[1] Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, « Uganda » : http://data.unhcr.org/SouthSudan/country.php?id=229 (consulté le 25 novembre 2017).

[2] Voir la carte « L’Ouganda sous le poids des flux migratoires ». Francesca Fattori, Véronique Macelot et Delphine Papin, 5 décembre 2017 : https://twitter.com/francefattori/status/938094895671148545

[3] Catherine Robinson, « South Sudanese refugees in Uganda now exceed 1 million », Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, 17 août 2017 : www.unhcr.org/news/stories/2017/8/59915f604/south-sudanese-refugees-uganda-exceed-1-million.html (consulté le 25 novembre 2017).

[4] Kitty McKinsey, « Feature: Refugees in Uganda move towards self-reliance », Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, 13 octobre 2003 : http://www.unhcr.org/news/latest/2003/10/3f8aa81e4/feature-refugees-uganda-move-towards-self-reliance.html (consulté le 25 novembre 2017).

[5] Xavier Devictor et Quy-Toan Do, « How many years do refugees stay in exile? », Blog de la Banque mondiale, 15 septembre 2016 : http://blogs.worldbank.org/dev4peace/how-many-years-do-refugees-stay-exile (consulté le 25 novembre 2017).

[6] World Vision (2017) « Inter-Agency Livelihood Assessment Targeting Refugees and Host Communities in Imvepi and Rhino Camp Settlements », rapport préparé pour le UNHCR : http://www.wvi.org/sites/default/files/Livelihood%20report-lowres.pdf (consulté le 25 novembre 2015).

[7] Programme alimentaire mondial, « World Food Programme Forced To Cut Rations To Some 150,000 Refugees In Uganda », 27 janvier 2015 : https://www.wfp.org/news/news-release/world-food-programme-forced-cut-rations-some-150000-refugees-uganda et Eye Radio, « Uganda: S Sudanese refugees protest ration cuts », 25 septembre 2017 : http://www.eyeradio.org/uganda-sudanese-refugees-protest-ration-cuts/ (consultés le 25 novembre 2017).

[8] Jason Patinkin, « Hungry South Sudanese refugees risk death in return home for food », Reuters, 8 novembre 2017 : https://www.reuters.com/article/us-southsudan-hunger/hungry-south-sudanese-refugees-risk-death-in-return-home-for-food-idUSKBN1D81TG (consulté le 7 décembre 2017).

[9] Jason Patinkin, « Hungry South Sudanese refugees risk death in return home for food », Reuters, 8 novembre 2017 : https://www.reuters.com/article/us-southsudan-hunger/hungry-south-sudanese-refugees-risk-death-in-return-home-for-food-idUSKBN1D81TG (consulté le 7 décembre 2017).

[10] Jason Burke, « Bonded by spilt blood, South Sudanese refugees in Uganda reach million mark », The Guardian, 17 août 2017 : https://www.theguardian.com/global-development/2017/aug/17/south-sudan-refugee-families-uganda

[11] Sudan Tribune, « S. Sudan rebels claim government recruiting refugees in Uganda », 2 juillet 2017 : http://www.sudantribune.com/spip.php?article62888

[12] Kira Fox, « What South Sudan’s War Means for Northern Uganda’s “Relative Peace », Atlantic Council, 24 août 2017 : http://www.atlanticcouncil.org/blogs/africasource/what-south-sudan-s-war-means-for-northern-uganda-s-relative-peace (consulté le 1er décembre 2017).

[13] J. Edward Taylor, Heng Zhu, Anubhab Gupta, et al., « Economic Impact of Refugee Settlements in Uganda », documents du Programme alimentaire mondial, 21 novembre 2016 :

http://documents.wfp.org/stellent/groups/public/documents/communications/wfp288256.pdf?_ga=1.2750256.1435279123.1434119148 (consulté le 25 novembre 2017).

[14] Nations unies, International migrant stock 2015: maps, Service des affaires économiques et sociales : http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimatesmaps.shtml?1t1 (consulté le 25 novembre 2017).

[15] Le nombre de réfugiés en Tanzanie est passé de 292 100 en 1992 à 883 300 en 1994. Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (2000) “The State of the World’s Refugees: Fifty Years of Humanitarian Action”, Oxford: Oxford University Press, p. 312 : http://www.unhcr.org/publications/sowr/4a4c754a9/state-worlds-refugees-2000-fifty-years-humanitarian-action.html (consulté le 25 novembre 2017).

[16] Refworld (1999), Tanzania: Refugees Act, 1998, autorités ougandaises, 15 avril 1999 : http://www.refworld.org/docid/3ae6b50bf.html (consulté le 25 novembre 2017).

[17] James Milner (2013), « New issues in refugee research », Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, Research Paper No. 255, p.7 : http://www.unhcr.org/51efd7149.pdf (consulté le 25 novembre 2017).

[18] Patricia Ongpin (2008), « Refugees in Tanzania – Asset or Burden? », Journal of Development and Social Transformation, Volume 5, novembre 2008 : https://www.maxwell.syr.edu/uploadedFiles/moynihan/dst/Ongpin.pdf?n=2546 (consulté le 25 novembre 2017).

Proposition de lecture : "Bridging the Gap - Long-Term Implications for South Sudanese Refugees in West Nile, Uganda", Inter-Agency Regional Analysts Network, Action Against Hunger in partnership with Iris - Institut de Relations internationales et stratégiques, September 2017. http://www.iaran.org/refugees-in-uganda

Légende de la photo en bandeau : un enfant porte un jerrican d'eau à travers le camp de Bidibidi, Ouganda (c) Trocaire

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