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Les rêves de l'OMC à l'épreuve de la Realpolitik :

Les raisons structurelles de son dysfonctionnement

 

Par Edoardo Toffoletto, membre du programme Politiques économiques

· ordre mondial,OMC,Chine,Allemagne,Afrique

En se projetant sur le développement du commerce en 2030,  le Forum Public de l’OMC 2018 s’est intéressé à diverses thématiques : du développement durable à la numérisation jusqu’au droit du travail. Ces problématiques ont soulevé différentes interrogations techniques, quant au rapport entre subventions étatiques et libre-échange, revenant au séculaire débat entre commerce et culture.

Il s’agit ici de démontrer que la volonté exprimée dans les principes de l’OMC, ayant pour but de donner un cadre formel et juridique aux échanges commerciaux, s'opposent à la Realpolitik. Il faut toutefois rappeler les malentendus causés par les tensions entre l’autorité symbolique et formelle de l’OMC et l’hypocrisie des Etats membres. En effet, les 164 pays membres se servent des accords de l’OMC pour prétendre que ces derniers ne leur permettent pas de prendre les mesures gouvernementales[1] qui s’imposent dans les domaines du numérique ou encore de la protection de l'environnement. Face à cette situation, cette autorité juridique s’avère incapable d’agir pour faire appliquer ses principes.

Depuis toujours la technologie et la technique ont forgé l’histoire de l’homme et l’organisation des échanges commerciaux : de l’invention de la roue à l’économie digitale. Mais ce processus n’est pas automatique : « Technological advances are not a guarantee of greater trade growth and economic integration », observe le directeur général de l’OMC, M. Azevedo, et il ajoute : « History shows that successfully managing the structural changes driven by technology is central to ensuring that everybody can benefit. Therefore, we need to understand how to harness these new technologies ».[2] 

Nous nous trouvons devant l’écroulement d’une idéologie qui affirme, avec la plus grande déshonnêteté intellectuelle, que les marchés et le commerce lui-même apportent les meilleures solutions à toutes les dissymétries économiques. Si le PDG de l’équivalent chinois d'Amazon, « Alibaba », Jack Ma, affirme que l’innovation est la solution à tous les problèmes[3], il ajoute dans la même séance que le « government should not regulate, but promote ».[4] L’activiste et le consultant légal, Richard Hill, précise d'ailleurs lors d’une séance [5] : nonobstant son statut de star-entrepreneur dans la sphère médiatique et de militant du libre-échange dans une Chine régit par le Parti Communiste, Jack Ma n’aurait jamais eu un tel succès sans les réglementations et l’intervention étatique.

C’est la raison pour laquelle, M. Azevedo constate que « We can’t simply leave the evolution of our technological future to chance, or trust it to market forces. We all have a duty to make this technological revolution a truly inclusive one ». Et il est contraint d’admettre que « Domestically, governments may need to look at how to tackle many of these challenges, including in areas such as investment in digital infrastructure and human capital, trade policy measures and regulation ». [6] De là, tout engagement étatique pour gérer la disruption technologique est possible. Et l’OMC dans tout cela? N’est-elle pas le sommet du néo-libéralisme et du libre-échange ?

Par delà l’idéologie néo-libérale : Quel rôle pour les Etats dans le commerce du futur ?

Le cadre juridique de l’OMC est structuré par les accords du GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) et ses annexes. Une attention majeure à ce texte et à l’esprit de ces accords, nous permettent de démontrer que le cadre légal de l’OMC ne bloque en aucune manière l’intervention et les subventions des Etats membres. En effet, M. Azevedo nous rappelle que « National promotion for innovation is not impeded by WTO ». Selon le cadre juridique de l’OMC, les subventions des Etats faussent la concurrence du libre-échange dans les trois cas suivants :

1- subventions obligeant le bénéficiaire à acheter exclusivement de la production locale;

2- subventions obligeant l’entreprise à atteindre un objectif minimum d’exportation;

3- utilisation de raisons environnementales pour interdire l’importation de produits, dont la production nuit à l’environnement, tout en maintenant la production des mêmes produits localement.[7]

Dans le préambule de l’accord de Marrakech, qui a érigé la création de l’OMC en 1994, est indiqué que le système multilatéral vise à assurer le « full employment and a large steadily growing volume of real income and effective demand, and expanding the production of and trade in goods and services, while allowing for the optimal use of the world’s resources in accordance with the objective of sustainable development, seeking both to protect and preserve the environment and to enhance the means for doing so in a manner consistent with their respective needs and concerns at different levels of economic development ».

Les modalités pour atteindre ces nobles objectifs semble se structurer sur deux axes principaux : a) assurer une part de la croissance du commerce international et b) « by entering into reciprocal and mutually advantageous arrangements directed to the substantial reduction of tariffs and other barriers to trade and to the elimination of discriminatory treatment in international trade relations ».[8]

Si on s’en tient au préambule, il semble que les Etats membres de l’OMC doivent progressivement éliminer tous les tarifs et droits douaniers pour atteindre les objectifs énoncés. Au contraire, le labyrinthe juridique des accords et annexes montre que l’ouverture des marchés ne prêche pas pour l’élimination de toute intervention étatique.

Par exemple, si on prend le cas (1), où les subventions sont considérées comme une forme de concurrence déloyale, l’Etat peut bien donner en même temps des subventions à l’entreprise A et à l’entreprise B, qui produit les marchandises nécessaires (dorénavant « b ») à l’activité de A, sans pour autant empêcher l’importation des « bs ». De là, on observe que s’il n’y a aucune interdiction à l’importation de « bs » et qu’aucune réglementation oblige un producteur d’utiliser une quantité minimum de produits locales (GATT, P. II, art. III, § 5), l’Etat a toute la souveraineté de promouvoir la production locale à travers différentes instruments – de la subvention des producteurs locaux à l’achat de produits nationaux.[9]

Cela ne représente pourtant qu’un cas idéal. On peut imaginer une mondialisation du commerce avec ses prérogatives étatiques permettant de soutenir la production locale, où il n’y aurait effectivement aucune asymétrie. Mais cette mondialisation présuppose que tous les Etats membres soient au même niveau de développement. En effet, l’ouverture des marchés entre pays avec une asymétrie technico-technologique (qui est souvent plus dramatique que le « digital divide », dont on entend abondamment parler) permet aux pays plus développés à travers le dumping de réduire radicalement les coûts de production au détriment du travail pour proposer sur les marchés des produits à des prix défiant toute concurrence pour des économies moins développées. Ainsi, l’Allemagne a imposé ses marchandises en encourageant l’expansion de l’Union Européenne vers l’Est pour pratiquer le dumping dans des pays voisins, qui ont joué le rôle d’une Chine de quartier, en investissant les fonds européens pour améliorer l’infrastructure (autoroutes et chemins de fer) des pays frontaliers permettant encore aujourd’hui le transport des marchandises allemandes de l’Europe de l’Est vers l’Ouest.[10]

On note la possibilité d’établir l’équivalence entre développement technico-technologique et conditions de vie même s’il faut raison garder sur cette équivalence. En effet, si les accords établissent que les « internal maximum price control measures (…) can have prejudicial effects » (GATT, P. II, art. III, § 9), le processus de dumping, bien que condamné « if it causes of threatens material injury to an established industry in the territory of a contracting party or materially retards the establishment of a domestic industry » (GATT, P. II, art. VI, § 1), n’est jamais considéré comme une mesure de contrôle des prix en les faisant baisser. Il s’agit d’ailleurs d’une stratégie de déflation, mantra de l’ordo-libéralisme d’origine allemande[11], porteuse d’une croyance qui voit dans la réduction des prix, un signe de progrès. En dépit de son fort ancrage dans le monde, il reste évident que la réduction des prix n’implique pas automatiquement une amélioration des conditions de vie qui devrait être cependant l’objectif de tout développement durable.

Il peut y avoir des pays qui ont l’accès aux technologies grâce aux investissements directs étrangers, mais qui n’ont pas les institutions et les structures sociales permettant des conditions de vie dignes. Beaucoup d’entre eux bafouent les droits du travail et utilisent des rapports de production précapitaliste tels que l’esclavage et le travail forcé établis par l’OIT (Organisation Mondiale du Travail).[12] C’est précisément là que se situe la frontière entre les pays développés et les pays en émergence n’ayant pas les mêmes conditions de travail que ceux dont le développement technologique a été imposé par l’extérieur, provoquant des rapports de dumping. Certes, les consommateurs des pays développés ne risquent pas de se soulever contre une organisation du commerce qui les favorise. Il faut donc adopter le point de vue du consommateur pour appréhender davantage le système qui l’entoure.

Ce n’est pas un hasard si dans un panel dédié à l’industrialisation 4.0 de l’Afrique, Mme. Monique van Daalen, représentante permanente des Pays-Bas à l’ONU, a été la seule à insister sur l’importance des consommateurs pour la nouvelle économie digitalisée, alors même que les autres intervenants, représentants des pays africains ou du monde de l’entreprise, soulignaient des problèmes concrets comme le manque dramatique d’infrastructures qui affecte la production et les échanges. L’ironie est que dès la création de l’OMC à Marrakech les pays en voie de développement s’étaient opposés aux accords en matière de droits sociaux des pays occidentaux. C’est pourquoi, l’OMC actuelle n’évoque jamais explicitement les conditions de travail au sein de ses Etats membres. L’inexistence de normes réglementant le travail est notamment un élément clé du développement des pays les moins avancés car ils peuvent ainsi offrir une main-d’œuvre compétitive sur le marché mondialisé. On comprend ainsi que la normalisation mondiale des conditions de travail est plus un processus culturel qu’un processus économique ou technologique.[13]

Marrakech Agreement 1994 ©WTO

Les failles structurelles : l’OMC ou l’impossible existence de l’Etat démocratique mondial

L’idéalisme démocratique de l’OMC s'oppose à la Realpolitik qui fonde les relations internationales. La normalisation du travail au niveau mondial implique des interventions qui ne se réduisent pas aux simples échanges économiques. Il ne suffit pas de « just trading » comme semble le suggérer le titre d’une séance organisée par le Parti travailleur anglais. Mme. Beate Andrees, cheffe du FPRW (Service des principes et droits fondamentaux au travail de l’OIT), admet que seul 25% du commerce respecte la convention sur les conditions du travail.[14]

L’article sur les subventions non-compensables concerne la recherche fondamentale ou le R&D industriel pré-commercial (et dans ce cas, cela ne dépasse pas 75% des investissements) et l’« assistance to disadvantaged regions »[15]. Information à croiser avec l’assistance au développement économique des gouvernements afin de promouvoir « the establishment of particular industries with a view to raising the general standard of living of its people ». L’intervention étatique est envisagée « to the establishment of a new branch of production in an existing industry and to the substantial transformation of an existing industry, and to the substantial expansion of an existing industry supplying a relatively small proportion of the domestic demand. It shall also cover the reconstruction of an industry destroyed or substantially damaged as a result of hostilities or natural disasters » (GATT, P. II, art. XVIII, § 1-6 et notes).[16]

Si cet article ne concerne que les pays en voie de développement, un paragraphe précise que tous les Etats peuvent intervenir pour une « reconstruction of an industry destroyed or substantially damaged ». Ce qui nécessite aujourd’hui de repenser plus amplement l’article XVIII pour l’étendre à tous les pays qui se retrouvent traversés non seulement par la crise de 2008, mais aussi par les ruptures technologiques, un fléau comparable au désastre naturel, impliquant des problèmes sociaux. Si l’Union Européenne adoptait l’esprit de ces articles du GATT, elle aurait une toute autre réaction face à la nouvelle économie politique expansive de l’Italie.[17]

WTO Public Forum 2018: Opening Plenary Debate, ©WTO/Jay Louvion

Est prévu pour les pays en voie de développement la flexibilité tarifaire et l’exemption d’impôts, ce qui permet aux Etats interventionnistes de protéger l’émergence des entreprises nationales de la concurrence internationale. Les récentes discussions sur l’unité commerciale africaine posent certains problèmes selon les confidences de Jacques Berthelot[18], spécialiste des questions agricoles. En guise d’exemple, la Côte-d’Ivoire a dû diminuer ses investissements puisqu’elle a dû baisser ses tarifs d’importation de 35% à 20% réduisant ainsi les recettes de l’Etat. L’élimination des douanes et des tarifs internes à l’Afrique rendent encore plus complexe le développement économique du continent africain face aux multinationales déjà présentes sur le territoire. Malgré le fait que le Nigeria ait été un des promoteurs de l’Union africaine, il n’a pas signé l’accord commercial interafricain.

Fait plus étonnant encore, la perception générale du développement de l’Afrique[19] élude la question de la sécurité des voies de communication, tel un spectre qui hante l’histoire du continent.[20] La sécurité d’un territoire est pourtant la condition sine qua non de tout possible commerce et développement industriel. C’est la raison pour laquelle, il n’est pas légitime de débattre sur le commerce mondial sans prendre en considération le partage géopolitique du monde.

On pourrait alors penser la structure démocratique de l’OMC comme la cause de son blocage (impossibilité d’accord ou de pensée homogène sur les droits du travail etc.). En effet, l’OMC requiert le « consensus » ou la majorité des 2/3 de ses membres[21] pour l'adoption des amendements au sein des accords multilatéraux. Le principe de la majorité est à la racine du parlementarisme moderne[22] , il structure la vie politique d’une bonne partie des membres démocratiques de l’OMC. Mais si le principe de majorité fut utile à la vie politique au niveau étatique, il ne saurait devenir le principe régissant 164 nations.

C’est ce principe, transposé à l’échelle mondiale, qui fait planer sur l’OMC le spectre d’un Etat démocratique mondial dont les failles structurelles tendent à rendre l’organisation dysfonctionnelle. Dès la fin du XVIIIe siècle, Emmanuel Kant dans son écrit Projet de paix perpétuelle nous avertissait déjà sur l’impossibilité d’une telle institution. En effet, les réalités strictement commerciales et économiques des 164 nations permettent des interactions dans la communauté internationale sans pour autant qu’elles modifient en profondeur ses membres et leur régime. L’OMC ne permet pas ni d’étendre les accords ni d’homogénéiser les pratiques et normes positives en matière de droits sociaux et sociétaux (conditions de travail, parité…) propres à l’histoire et à la culture des pays bien plus que ne le sont les marchandises prêtes à l’exportation.

WTO Public Forum 2018: WTO World Trade Report 2018 launch, ©WTO/Jay Louvion

En conclusion, le principe de majorité actuellement en vigueur pourrait apparaître pratique pour le « trade and tariffs », s’il n’était symptomatique d’un double dysfonctionnements :

  • Les puissances non engagées dans les dynamiques du marché, et les implications géopolitiques et stratégiques du commerce cachent de véritables problèmes sur des sujets aussi épineux que le numérique et la sécurité. En effet, si on analyse les positions de l’OMC, on entrevoit le paradoxe exprimé entre l’urgence d’agir sur la question de la propriété des données numériques et l’élan des pays vers la souveraineté numérique entravant toute action[23];
  • L’analyse statistique effectuée aussi bien sur la croissance du PIB que sur les échanges commerciaux et facteurs comptabilisables[24] révèle que les divergences qualitatives des peuples sont ignorées, alors que ces dernières sont au cœur de toute activité commerciale qui structure la société.

 

[1] Voir Sacha Courtial, « Commerce durable ? Entre contradiction et impuissance », Open Diplomacy, http://www.open-diplomacy.eu/blog/l-omc-et-le-commerce-durable-entre-contradiction-et-impuissance, 19 octobre 2018.

[2] WTO, World Trade Report 2018. The future of world trade: How digital technologies are transforming the world, Foreword by the WTO Director-General, 3-4. ; ou l’intervention de Roberto Azevedo dans la séance 41 « Launch WTO World Trade Report 2018: The Future of World Trade: How digital technologies are transforming global commerce », Forum OMC 2018.

[3] Lire Edoardo Toffoletto et Sacha Courtial, « La Chine et nous. Deux visions incompatibles du commerce mondiale », Open Diplomacy, http://www.open-diplomacy.eu/blog/la-chine-et-nous-deux-visions-incompatibles-du-commerce-mondial, 17 octobre 2018.

[4] Intervention dans la séance 1 « Opening Plenary debate », Forum OMC 2018.

[5] Le Cato Institute est un think-tank américain libertaire. Voir l’intervention de Richard Hill qui a démantelé la perspective du panel de la séance 42 « The Populist Revolt in the United States: Implications for an Inclusive Trading System », Forum OMC 2018.

[6] Voir note 2.

[7]Intervention dans la séance 41 « Launch WTO World Trade Report 2018: The Future of World Trade: How digital technologies are transforming global commerce », Forum OMC 2018.

[8] WTO, The WTO Agreements. The Marrakesh Agreement establishing the World Trade Organisation and its Annexes (Cambridge: Cambridge University Press, 2017 (1994)1), Marrakech Agreement establishing the World Trade Organisation, 2.

[9] Ibid., GATT, Part II, Article III, § 8 (b), 24. – « The provisions of this Article shall not prevent the payment of subsidies exclusively to domestic producers, including payments to domestic producers derived from the proceeds of internal taxes or charges applied consistently with the provisions of this Article and subsidies effected through governmental purchases of domestic products ».

[10] Pierre Rimbert, « Le Saint Empire économique allemand », Le Monde Diplomatique, Février 2018

[11] Edoardo Toffoletto, « Ordo-libéralisme : les racines de l’économie politique allemande », 15 mai 2018, http://www.open-diplomacy.eu/blog/ordo-liberalisme-les-racines-de-l-economie-politique-allemande

[12] https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C029

[13] Intervention dans la séance 12 « Industrialisation 4.0: How to achieve sustainable results for Africa? », Forum OMC 2018. ; Alberto Toffoletto, « Concorrenza e Schiavitù », 3 octobre 2018, manuscrite, en particulier les notes 6 et 23.

[14] Intervention dans la séance 79 « Just Trading: Legislators for a new progressive, sustainable and inclusive international trade agenda », Forum OMC 2018.

[15] WTO, The WTO Agreements. The Marrakesh Agreement establishing the World Trade Organisation and its Annexes, Agreement on subsidies and countervailing measures, Part IV, Article 8, § 2a-c, 271-273.

[16] Ibid., Article 6, § 1c, 267. – les subventions « to cover operating losses sustained by an enterprise » sont considérées comme passibles, sauf « to avoid acute social problems ».

[17] Miles Johnson, « Italy economy minister calls for dialogue with Brussels over budget », Financial Times, 4 octobre 2018, https://www.ft.com/content/1b61a014-c803-11e8-ba8f-ee390057b8c9

[18] Pour plus d’information se reporter au livre Jacques Berthelot, Vous avez dit libre échange ? L’Accord de ‘Partenariat’ Économique : Union Européenne – Afrique de l’Ouest, Paris, L’Harmattan, 2018.

[19] Émergée grâce à l’utilisation d’un algorithme qui a affiché sur l’écran les réponses du public à la question « What is needed to foster sustainable industrialisation in Africa ? » dans la séance 12 « Industrialisation 4.0: How to achieve sustainable results for Africa? », Forum OMC 2018.

[20] Julien Douillard, « Institutions politiques et militaires au Sahel : la dépendance au passé », http://www.open-diplomacy.eu/blog/institutions-politiques-et-militaires-au-sahel-la-dependance-au-passe, 19 septembre 2018.

[21] WTO, The WTO Agreements. The Marrakesh Agreement establishing the World Trade Organisation and its Annexes, Marrakech Agreement establishing the World Trade Organisation, Article X, § 1, 8.

[22] John Locke, Political Writings (Indianapolis/Cambridge: Hackett Publishing Company, Inc., 2003 (1993)1), The Second Treatise of Government: An Essay Concerning the True Original, Extent, and End of Civil Government, Chapter Eight: Of the Beginning of Political Societies, § 96, 310. – « For when any number of men have, by the consent of every individual, made a community, they have thereby made that community one body, with a power to act as one body, which is only by will and determination of the majority. For that which acts any community being only the consent of the individuals of it, and it being necessary to that which is one body to move one way, it is necessary the body should move that way with whither the greater force carries it, which is the consent of the majority ».

[23] Adam Segal, « When China rules the Web. Technology in service of the State », Foreign Affairs, Septembre/Octobre 2018, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-08-13/when-china-rules-web ; Philip N. Howard, « Our Data, Ourselves. How to stop tech firms from monopolizing our personal information », Foreign Policy, Juillet 2018, 27-28.

[24] D’ailleurs Mme. Caroine Dommen, consultante indépendante et organisatrice de la séance 63 « How can trade contribute to make the world economy more circular? », Forum OMC 2018, souligne la nécessité de penser un autre concept de la valeur, dont les composantes doivent exprimer les conséquences sociales, écologiques et culturelles de l’activité économique.

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