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Realpolitik au plus haut niveau du multilatéralisme : l'élection du Secrétaire général des Nations Unies

Par Lélia Rousselet, directrice adjointe de la communauté de l’Institut Open Diplomacy

· Gouvernance mondiale

Cette fin d’année 2016 sera décidément marquée par les campagnes électorales. Alors que les contours du paysage politique français se précisent progressivement en vue de l’élection présidentielle de 2017, une autre élection s’est jouée outre-Atlantique. Moins tape-à-l’oeil que l’affrontement Trump-Clinton, l’élection du successeur de Ban Ki-Moon au poste de Secrétaire général des Nations unies divise la communauté internationale. Alors qu’il reste quelques semaines avant la fin du mandat du Sud-Coréen le 31 décembre 2016, les débats qui entourent l’élection de son successeur ont cristallisé des tensions inhérentes à la structure des Nations unies.

Un processus plus démocratique ?

La Charte des Nations stipule dans son article 97 que « le Secrétaire général est nommé par l'Assemblée générale sur recommandation du Conseil de sécurité »[1]. La résolution 11 (I) de l’Assemblée générale du 24 janvier 1946 vient compléter cet article, en précisant qu’il est souhaitable que le Conseil de Sécurité ne recommande qu’un seul candidat. C’est donc au sein du Conseil de Sécurité que tout se joue, traditionnellement au cours de réunions privées dont le contenu est gardé à l’abri des médias. L’Assemblée générale procède ensuite à la nomination du nouveau Secrétaire général, qui a été jusqu’à maintenant en accord avec la recommandation du Conseil, pour un mandat de cinq ans renouvelable.

Cette année pourtant, dans un souci de transparence, l’Organisation a souhaité rendre le processus plus ouvert et plus démocratique. Cette volonté s’est exprimée à travers deux aspects mentionnés dans la résolution A/69/1007 de l’Assemblée générale adoptée en septembre 2015, qui invite les Etats membres « à envisager de présenter la candidature de femmes au poste de Secrétaire général » et demande au Conseil de sécurité de proposer plusieurs candidats plutôt qu'un seul. Les neuf candidats en lice pour succéder à Ban Ki-Moon, cinq hommes et quatre femmes, ont donc passé un « oral » devant l’Assemblée générale, présentant leur parcours, leurs expériences, leurs motivations et leur programme. Ces nouvelles mesures ont sans aucun doute donné plus de visibilité à l’élection et aux candidats. Néanmoins, de nombreux observateurs critiquent déjà une « façade démocratique » pour une nomination qui resterait en réalité entre les mains du Conseil de Sécurité, et en particulier entre celles des cinq membres permanents qui possèdent un droit de veto sur la désignation du candidat.

L’élection du Secrétaire général cristallise les tensions entre grandes puissances

Après le Péruvien Javier Perez de Cuellar (1982 – 1991), l’Egyptien Boutros Boutros-Ghali (1992 – 1996), le Ghanéen Kofi Annan (1997 – 2006) et le Sud-Coréen Ban Ki-Moon, le souci de l’équilibre géographique aurait favorisé une candidature européenne, plus particulièrement d’Europe de l’Est puisque la Norvège, la Suède et l’Autriche ont déjà été représentés à ce poste. Cet argument, combiné à la volonté d’ouvrir la fonction aux femmes, plaçait la Bulgare Irina Bokova, directrice générale de l’Unesco depuis 2009, en tête des premiers pronostics.

Pourtant, à l’issue des cinq tours de scrutin organisés au sein du Conseil de Sécurité – dont les membres non-permanents sont actuellement l’Angola, l’Egypte, l’Espagne, le Japon, la Malaisie, la Nouvelle-Zélande, le Sénégal, l’Ukraine, l’Uruguay et le Venezuela – entre le 21 juillet et le 5 octobre 2016, c’est le Portugais Antonio Guterres qui est arrivé en première position. Ancien Premier ministre socialiste du Portugal de 1995 à 2002, Antonio Guterres a occupé le poste de Haut-Commissaire aux réfugiés des Nations unies – HCR – entre 2005 et 2015. Qu’il soit favorisé en raison de ses expériences, de son programme, de ses réseaux au sein de l’Organisation ou tout simplement parce qu’il est un homme, Antonio Guterres a sérieusement mis en danger la candidature d’Irina Bokova. Pourtant, comme le souligne la journaliste Sylvie Kauffman, l’élection de Guterres n’était pas jouée d’avance : il n’avait pas les faveurs de la Russie, qui doutait de son impartialité, et qui aurait pu user de son droit de veto pour empêcher sa désignation[2]. Si les raisons d’un commun accord autour de la candidature de Guterres resteront sûrement dans les coulisses diplomatiques, Moscou s’est peut-être vu promettre un poste clef au sein du nouveau secrétariat général des Nations unies : « On peut imaginer que Moscou et Pékin veulent des postes plus substantiels ou plus politiques [un Russe dirige actuellement l’Office contre la drogue et le crime à Vienne] […] Mais le futur Secrétaire général a ce genre de discussion avec les autres membres du Conseil et le nombre de postes n’est pas extensif. A moins qu’il ne profite de son mandat pour redécouper le secrétariat général de manière à satisfaire les uns et les autres »[3] souligne Manuel Lafont Rapnouil, directeur du bureau de Paris du think tank ECFR – European Council on Foreign Relations.

À la surprise générale, un deuxième obstacle de taille est venu barrer la route à Mme Bokova au cours des discussions : le 28 septembre dernier, Boïko Borissov, Premier ministre bulgare, a annoncé que la Bulgarie retirait officiellement son soutien à la candidature d’Irina Bokova pour investir en lieu et place Kristalina Georgieva, Commissaire européenne à l’Aide humanitaire de 2010 à 2014, et Vice-présidente de la Commission et Commissaire au Budget depuis 2014. Bien que cette dernière n’ait finalement pas été élue, Irina Bokova a dénoncé une « campagne hystérique de dénigrement et de calomnie »[4]. Stratégie du groupe européen pour contrer la candidature d’Antonio Guterres, ou dénigrement volontaire d’Irina Bokova en raison de ses prises de positions jugées pro-russes ? Pour Manuel Lafont Rapnouil, les Européens auront en tout cas à nouveau manqué l’occasion de s’afficher comme une puissance unie.

Au plus haut niveau du multilatéralisme contemporain, la Realpolitik des diplomaties nationales dicte encore ses lois. Malgré les pronostics, le prochain Secrétaire général de l’ONU ne sera pas une femme, et ne viendra pas d’Europe de l’Est. On peut espérer que les plus hautes sphères de la diplomatie aient pris cette décision en raison de la gravité de la crise des réfugiés, voyant à cette aune en M. Guterres le plus compétent des candidats.

[1] Charte des Nations unies, Chapitre XV, article 97 [en ligne], consulté le 2 octobre 2016 : http://www.un.org/fr/sections/un-charter/chapter-xv/index.html.

[2] KAUFFMAN Sylvie, « Bazar au ‘machin’ », Chronique L’air du Monde, Le Monde, 3 octobre 2016 : http://abonnes.lemonde.fr/idees/article/2016/10/01/bazar-au-machin_5006508_3232.html.

[3] GOUËSET Catherine, « Pourquoi le futur patron de l’ONU Antonio Guterres va « mouiller la chemise » », L’Express, le 6 octobre 2016, consulté le 12/10/2016 : http://www.lexpress.fr/actualite/monde/pourquoi-le-futur-patron-de-l-onu-antonio-guterres-va-mouiller-la-chemise_1838293.html.

[4] « Succession de Ban Ki-Moon à l’ONU : la Bulgarie change de candidate », Le Monde, le 28 septembre 2016, consulté le 2 octobre 2016 : http://www.lemonde.fr/international/article/2016/09/28/succession-de-ban-ki-moon-a-l-onu-la-bulgarie-change-de-candidate_5004717_3210.html.

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